农产品价格管理政策的中国理论与中国方案【转】

摘    要：通过考察我国1949年以来的农产品价格政策及相关文献, 从规律、制度和管理三个层次进行研究, 发现我国在持续进行农产品价格管理的理论探索, 包括继承传统的基础上提出以农业为基础, 与社会主义所有制、发展战略和经济体制以及国际环境相适应, 构建起了“农业支持工业”的统购统销价格理论和价格剪刀差理论、双轨价格制、以市场为基础的农产品价格区间管理理论、“以工补农”的农业补贴理论等, 形成了具有中国特色的农产品价格政策体系, 包括价格稳定政策、价格支持政策、农业补贴和农产品贸易政策等。这些政策对于我国实现工农业现代化、农业的稳中求进和可持续发展都发挥了积极作用, 形成了我国现代的稳定农产品价格和保障主粮供给的中国理论和中国方案。这些理论和政策方案告诉我们:只有符合中国国情的原创性价格理论, 才能为世界经济学发展做出中国人的贡献, 才能为发展中国家提供借鉴;只有根据环境进行与时俱进的政策调整与边际改进, 才能实现中国粮价的持续稳定;只有从理论和实践、计划与市场、国内和国际的变化中不断优化, 才能使我国的农业发展走向新的辉煌。

中华人民共和国成立以来, 我国在农产品价格管理的理论和政策进行了不断的探索、改进和完善。本文在前人研究的基础上, 从规律、制度和管理三个层次, 对我国1949年以来农产品价格理论与政策的演进轨迹进行综合分析, 总结和检讨我国农产品价格管理的经验和教训, 并就完善当前农产品价格管理政策提出政策性建议。

一、理论发展

1949年10月以来, 我国经历了从新民主主义到社会主义的过渡时期、计划经济时期以及向市场经济转变这样三个大的经济发展阶段, 农产品价格管理的理论也相应地形成了战时管制价格理论、计划和市场调节相结合的价格理论、以农补工的统购统销价格理论与剪刀差价格理论、双轨制价格理论、以市场为基础的区间价格管理理论、以工补农的农业补贴理论等。概括为一句话, 就是“农业支持工业、工业反哺农业”的工农业现代化道路。

(一) 理论继承与发展:农业支持工业的价格理论体系

中华人民共和国成立后, 我国在政治、经济和军事上, 先是受美国为首的北约组织围堵和战争威胁, 1960年代后又受到苏联为首的华约组织围堵和战争威胁。在两大阵营的威胁中, 发生了朝鲜战争、越南战争、中苏冲突、中印冲突等, 一直到1972年中美关系开始改善, 1979年1月1日中美建交, 发展的和平国际环境才开始逐渐形成。因此, 1978年改革开放前的国际环境, 决定我国经济发展不得不走一条独立自主的发展道路, 不得不实行长时期的准战时军事经济体制, 举国上下为生存而战, 先打仗后建设, 实行重工业优先发展战略, 以牺牲农业的方式积累资本发展重工业, 建立自己的国防体系和国民经济体系, 形成了“以农业为基础、工业为主导, 在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”, 这样一套独具中国特色的发展体系和现代化理论体系。

我国经历了初期的多种经济结构、单一的公有制结构、以公有制为主体的多种经济结构, 最终过渡到具有中国特色社会主义的市场经济。在这一过程中, 农产品价格管理理论具有历史的继承性、时代性和创新性。

中华人民共和国成立以来, 我国对农业生产非常重视, 这与中国古代的重农思想是一致的。毛泽东从近现代中国农业现实出发, 以马克思和列宁关于农业的经典论述为指导, 借鉴苏联建设社会主义农业的经验和教训, 在吸收中国传统文化精粹的基础上, 提出了适合中国国情的农业理论, 目的是实现农业现代化[1]。陈云十分重视“三农”问题, 对正确解决“三农”问题进行了不懈的探索, 形成了特色的“无农不稳、无粮则乱”农业发展思想[2]。

农业政策中, 统购统销制度通过政府机构专营粮食达到稳定粮价的目的, 进而为国家工业发展积累资产。这种国家主动调控粮食市场的方式, 既是学习借鉴苏联计划经济体制的产物, 也是对我国历史上的轻重论和平准法等理论的继承。《管子》中提出的“轻重论”认为, 政府可利用对货币和粮食的垄断地位, 通过权衡货币、粮食、百物的供求和贵贱, 最终实现政府财政收入丰裕[3]。汉朝桑弘羊的“平准法”, 通过政府机构垄断粮食, 运用贵时抛售、贱时收购的方式, 以求粮价稳定, 同时也为财政筹资[4]。

毛泽东号召“深挖洞、广积粮”的思想也是源于古代思想家和政治家的理论。20世纪60年代中期, 毛泽东强调要突出备战问题, 准备粮食和布匹, 挖防空洞, 修工事。这一思想直接来源于明朝开国皇帝朱元璋向名儒朱升征询的建议:“高筑墙, 广积粮, 缓称王”[5]。这种存粮备荒的思想早在我国先秦时期就已产生, 可以解决战争和荒年造成的粮价飞涨和供应不足, 并演化为当今的中国粮食储备体系。

改革开放后实行的最低收购价和临储政策等农业保护政策的理论, 也是基于中国传统政策中的轻重论、平籴论/平粜论、常平论等思想。21世纪初开始, 我国在市场进一步放开的基础上, 开始使用价格支持理论来制定稳定粮食价格政策, 包括最低收购保护价和临时存储等政策。这一理论源于我国《管子》中的“轻重论”、范蠡的“平粜论” (农商两利的农产品价格区间管理理论) 、李悝的“平籴论” (民无伤而农益劝的价格限制和扶持政策) 等[3]。

(二) 计划经济的价格管理理论

计划经济时期, 价格管理理论的探索主要集中在统购统销价格。国家通过行政指令的方式向农民下达生产的指标和收购的指标, 并采取对农产品定价的形式, 从农民手中低价统购, 又对城市居民和工业企业低价统销, 用以维持大工业的低工资和原材料的低成本, 提供不断产生超额工业利润的条件, 最后通过大工业利润上缴, 集中起国家工业化建设的资金。陈锡文 (2009) [6]认为, 当时中国处于被封锁状态, 外国的物资进不来;搞工业化没有资金, 还要避免出现穷人吃不上饭的问题。在这种复杂的社会背景下推进社会主义建设, 统购统销制度虽然是次优选择, 也是不得已的选择。韩俊 (2009) [7]认为, 在这种体制下, 农民缺乏生产经营自主权和财产支配权, 积极性长期受到挫伤;农民没有自由交易权, 农产品价格失真, 农业资源配置效率低下。

(三) 二元经济结构理论、工农业产品价格剪刀差和工业反哺农业理论

中国有典型的城乡二元经济特征, 这种城乡二元结构是我国在计划经济体制下经过长期演变逐渐形成的, 即一方面传统农业部门主要集中在农村地区, 劳动生产率低下, 农业人口比重大且结构严重失衡;另一方面, 以工业为主的现代非农业部门主要集中在城市和城市周边, 劳动生产率较高, 非农就业人口比重相对较小。

中华人民共和国成立初期, 我国要想实现工业快速发展, 就不得不强行推进重工业优先发展的赶超型发展战略, 让农业为工业提供积累是当时的唯一选择。毛泽东 (1956) [8]认为:“农业、轻工业投资的比例要加重一点”。为此, 政府发展了一整套便于从农业索取粮食、原料和资金的政策理论, 包括稳定产品和要素价格为主要内容的工农业贸易理论, 以及便于直接积累的农村集体化制度。这些理论在初期取得了重大成就, 推动了我国重工业的快速发展, 为我国经济发展打下了良好基础。但是随着我国工业化进程的加快, 城乡二元经济结构特征愈发明显。1978-2015年, 我国的城乡收入比维持在1.82-3.33之间 (见图1) , 是世界上城乡收入差距最大的国家之一。城乡差距过大可能会引发难以调和的社会矛盾, 成为社会不稳定因素。改革开放以来, 国家一直在探索改善城乡二元结构, 逐步放开市场价格, 取消统购统销;21世纪以来, 形成工业反哺农业、城市支持农村的发展理论 (韩俊, 1993[9];陈锡文, 2012[10]) 。

工农业产品价格剪刀差理论是伴随我国工农业发展的重要理论。剪刀差是在工农业产品的长期交换中, 农产品价格低于其价值, 工业品价格高于其价值, 由这种不等价交换形成的剪刀状差距。孙冶方 (1961) [11]认为, 一定时期内国家可以有意识地利用“剪刀差”, 作为国家取得积累和再分配国民收入的一个杠杆。严瑞珍等 (1990) [12]量化计算了我国工农业产品价格剪刀差, 发现从1963年到1985年, 全国预算内固定资产投资共7678亿元, 平均每年240亿元左右, 大体相当于每年的剪刀差绝对额。所以, 中华人民共和国成立后相当长时间国家工业化的投资主要是通过剪刀差取得的, 是剪刀差奠定了我国工业现代化的初步基础。但是大幅度的使用剪刀差确实削弱了农业自身扩大再生产的能力, 限制了农民生活水平的提高。这是造成先进的城市、落后的农村, 以及先进的工业、落后的农业这种二元经济结构的经济根源。

工业反哺农业理论是解决我国二元经济结构和价格剪刀差问题的重要理论。蔡昉 (2006) [13]认为, 实施反哺农业和支持农村并不意味着实行对农业的保护政策, 而是顺应经济发展规律的要求, 建立有保障的资金向农业、农村流动的机制, 提高农村的社会发展水平, 形成一个和谐、平衡的城乡关系格局。农业产值比重和农村劳动力比重的下降, 城乡收入比的扩大, 是判断是否实行该政策的理论依据。柯炳生 (2006) [14]认为, 通过涉农税收免征政策、建立并完善直接补贴机制和最低收购价格制度等, 是实施工业反哺农业的重要政策, 同时也是价格手段调控农产品价格、增加农业产值和提高农民收入的主要措施。

(四) 双轨制理论

改革开放以来, 价格双轨制被认为是中国改革过程中最为重要的制度和理论创新之一。价格双轨制理论允许国家定价和市场定价同时存在, 目的是实现计划经济向市场经济的过渡。在农产品上, 让农民在一定数量统购价粮食之外, 其余粮食可以随市场定价, 能够提高市场主体的自主性和灵活性, 进而提高农产品生产和流通的效率。张卓元 (1986) [15]认为, 生产资料价格双轨制的出现, 是中国经济体制改革的一个新的创造, 有助于从传统价格体制向新价格体制的过渡, 使改革开放前价格体系不合理问题有了一定程度的缓解。林毅夫等 (1993) [16]认为, 中国的经济增长奇迹来自于渐进式改革的双轨制模式。但是, 随着改革开放的深入, 价格双轨制的存在已经严重阻碍了农业发展后劲的增强。把农产品按价格放开的时间和程度排列, 越是较早放开价格的产品、开放程度较高的产品, 农民生产的积极性就越高, 供求矛盾就越小 (蔡昉, 1991) [17]。陈锡文 (2009) [9]认为, 价格双轨制极易产生经济寻租和腐败等一系列社会政治问题, 最终还应实行“单轨”价格, 即粮食的市场定价, 实现“利用双轨, 走单双轨”。

(五) 农产品价格区间管理理论、价补分离理论

改革开放以来, 我国农产品市场逐步开放, 开始探索以最低收购价、临时收储为代表的价格区间管理理论, 以及价补分离理论 (程国强, 2012[18];黄季焜等, 2015[19];张晓山, 2016[20]) 。

最低收购价政策又被称为支持价格政策, 主要针对稻米、小麦等主粮。在实行最低收购价政策时, 政府事先对相应的农产品规定一个政策价格, 当市场价格低于政策价格时, 政府相关机构按照政策价格进行收购;当市场价格高于政策价格时, 农民可以直接按市场价格出售农产品, 政府对市场活动不加干预。实行最低收购价政策的目的是使得市场价格不低于某一水平, 从而保证农民收入、稳定农产品市场。

临时收储政策也是一种农产品支持价格政策, 政策原理与最低收购价政策类似, 目标是保障国内市场稳定和有效供给。但政策在产品类别和收购时间不同:一是收储的农产品属于非口粮、产业链较长的产品, 这些产品的市场国际化程度也相对较高, 如玉米等饲料粮和猪肉;或是进口敏感性农产品, 如大豆、棉花和油菜籽。二是收储价格在产品快上市时才确定, 目的是保证制定的价格与市场价格较为接近。

价补分离理论是避免政府过度干预市场的理论, 代表政策是目标价格政策, 能够对生产者直接进行补贴。在实行目标价格政策时, 政府事先规定一个目标价格, 当市场价格低于目标价格时, 农民每出售一个单位的农产品便相应地从政府获得一笔补贴, 目标价格与市场价格之差就是每单位农产品的补贴额。当市场价格高于目标价格时, 政府不启动目标价格政策, 农民按照市场价格进行销售。

(六) 国内与国际价格

在国内市场上, 商品的价值是由生产该商品的社会必要劳动时间所决定。在世界市场上, 商品的价值由“世界劳动的平均单位”, 即有关国家生产该种商品所消耗劳动的平均单位所决定。因此, 同一种商品在世界市场上的价值与在国内市场上的价值是不等的, 它的国际价格与国内价格也是不等的 (马克思) [21]。中华人民共和国成立以来, 为了摆脱旧中国对帝国主义列强的经济依附, 我国对外贸易实行了进出口商品两种价格, 即国内价格和国外价格的政策, 并切断了两种价格的联系。随着国内外情况的变化, 特别自我国对外开放以来, 由于不适应国内经济发展国情, 该理论也逐步开始改进。

加入WTO后, 国内市场进一步放开, 国际农产品市场价格对国内市场价格影响日渐明显。在受国际农产品市场影响加深的背景下, 如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源, 提升我国农业竞争力, 赢得参与国际市场竞争的主动权, 是我国必须应对的重大挑战。既要让农产品价格具有竞争力, 还不能伤害农民的合理利益, 价格改革难度很大。目前, 粮价改革的指导思想是价格形成由市场决定, 农民利益由政府保障。这个改革将会通过价补分离的方式逐步推进关税整体水平下降, 非关税贸易保护措施按承诺削减 (陈锡文, 2015) [22]。

二、政策实践措施及成果

中华人民共和国成立以来, 我国农业政策经历了农业支持工业发展到工业反哺农业的历程, 农产品价格政策在其中发挥了重要作用, 包括从初期的稳定粮食低价政策到目前的价格支持和农业补贴等政策。

(一) 计划经济时期的物价稳定政策

1. 国营主导的自由购销时期 (1949-1952年)

这一时期是国民经济的恢复阶段。中华人民共和国成立初期, 新生政权面临粮食供应十分紧张、市场粮价剧烈波动的严重局势, 为稳定物价、恢复国家财政经济状况, 国家决定统一财政收支, 统一全国物资调度, 实行在国营粮食商业主导下的自由购销政策, 加强公粮的统一管理和调拨。针对当时粮食市场上多种经济成分并存情况, 在对粮食实行自由贸易条件下, 加强公粮征收, 加大对市场抛售力度, 巩固国营粮食商业的主导地位。

2. 统购统销时期 (1953-1978年)

在国民经济恢复后, 国家进入大规模的社会主义经济建设新时期。国家实行粮食计划收购和计划供应, 生产粮食的农民按国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家, 粮食收购量、供应量和收购价格、供应价格等, 都必须由中央统一规定或经中央批准。总体来看, 这一时期的粮食价格具有明显的工农产品剪刀差, 但对计划经济时期进行大规模经济建设、保障人民生活安定起到了积极的作用。如图2所示, 1953-1978年间, 粮食价格走势整体平稳, 价格波动幅度小于商品价格波动, 价格上涨幅度25年仅为1.38%, 变动不大。

(二) 市场经济体制过渡时期的价格政策革新

市场经济体制过渡时期 (1979-1984年) , 我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制过渡, 在国家政策、供需关系和国际市场变化等因素影响下, 我国主要农产品零售价格波动开始加大, 价格水平稳步上升。在不影响统购、派购政策的前提下, 我国分步引入市场机制, 放开部分农产品价格, 开放集市贸易。

1985-1991年, 我国开始由统购统销转向计划与市场流通并存。由于1984年出现粮食生产过剩, 第二年国家着手改革粮食购销体制, 将其调整为合同订购制度, 实施农产品“双轨制价格”。订购品种包括稻谷、小麦、玉米和集产区的大豆, 价格实行“倒三七”计价 (即三成原价统购、七成以原超购价计价) 。国家允许农民自由出售统购价之外的粮食, 随市定价;同时, 如果市价低于原统购价, 国家会以原统购价进行收购。如图2所示, 在此期间, 由于政策影响, 粮食价格上升加快, 1985年涨幅超过10%, 市场化效果明显。

1992-1996年, 我国逐步取消粮食统销价格。这一阶段定购粮实行保量放价, 农产品价格全面引入市场机制。如图2所示, 由于市场化政策力度的加大, 粮食价格进一步上升, 连续四年涨幅超过20%, 达到历史最高涨幅。因此, 国家建立了一系列稳定粮价政策:一是建立销售限价政策和粮食收购保护价制度;二是建立了粮食风险基金, 对企业以保护价收购农民余粮进行支持;三是成立中国农业发展银行, 采取封闭式方法管理粮食收购资金, 保证资金及时到位;四是建立“米袋子”省长负责制, 以解决粮食总量和地区平衡的问题。这是我国建设社会主义市场经济条件下, 稳定粮食价格的重要政策创造。

1997-2003年, 由于粮食市场供求进一步变化, 国家提出“三项政策、一项改革”的粮食政策, 实行敞开收购、顺价销售、资金封闭运行的政策, 并加快粮食行业国企改革, 确保中央与地方责任分开、政企分开、储备和经营分开, 并对市场议购粮食按保护价敞开收购。改革后, 粮食流通环节改变了国有企业一统天下的局面, 形成有控制的多种所有制企业竞争机制。如图2所示, 在中央改革政策的影响下, 粮价有所回落, 价格连续四年维持负增长。

(三) 农业税收制度的取消

随着工业的快速发展, 工业反哺农业理念逐步成为农业政策的核心, 中央开始实施农业税减免政策。2000年, 江西省试点取消农业税;2003年, 中央将税费改革扩大到了全国;2004年, 取消了除烟叶税以外的农业特产税, 8个省免征农业税;2005年, 免征农业税的省份达到28个。2006年, 全面取消农业税, 结束了几千年来农民种地必须缴税的历史, 标志着国家与农民的传统分配关系发生了根本性变革。这对农产品供应和价格产生了历史性影响。如图1所示, 城乡收入比在全面取消农业税后的第二年 (2007年) 停止了进一步扩大, 其中农业税对农民收入的减负起到了重要作用。

(四) 价格支持政策的出台和改革

2004年以后, 我国粮食购销市场和价格全面放开, 国家实行粮食最低收购价、临时收储等价格支持政策。其中, 部分农产品的临时收储政策可能逐渐被目标价格政策、生产者补贴制度所替代, 也是近期市场价格支持政策的调整方向。

1. 粮食最低收购价

该政策要求在适用期间内, 当规定品种的粮食市场价格低于最低收购价格时启动政策, 执行政策单位在相关产区按照最低收购价格标准收购农民交售的新粮;当市场价格高于最低收购价, 则不启动或退出该政策。该政策是在全面放开粮食购销市场和价格背景下制订的, 旨在维持农户粮食生产的基本利益, 保障重要口粮的国内供应和粮食安全。2004年我国出台了稻谷的最低收购价政策, 2006年我国实施了小麦的最低收购价格政策。最低收购价格在粮食播种季节前公布, 以指导农民的生产行为。该政策对农产品市场价格进行了干预, 属于世界贸易组织《农业协议》中的“黄箱”政策。2004-2017年, 我国水稻和小麦的最低收购价格标准见表1。

研究表明, 中国农产品价格调控政策在一定程度上发挥了保障农民利益、稳定市场价格和维护国家粮食安全的作用, 国家专款购买农民的余粮也不会增加政府财政负担 (胡小平, 1999[23];丁声俊, 2011[24];韩俊等, 2012[25]) 。李佐军 (2006) [26]认为, 最低收购价政策与宏观调控、市场自我调节的互相补充、循序渐进, 对我国农业健康发展起到了积极的市场效果。王士海和李先德 (2012) [27]利用小麦面板数据进行双重差分分析 (DID) , 结果显示最低收购价政策的托市效应非常明显。如图3所示, 2006年开始, 稻谷和小麦价格上升趋势明显, 显示出最低收购价格政策直接的托市效果。

2. 临时收储

2008年粮食大丰收, 新粮上市后市场粮食价格下降, 国家开始对玉米、大豆、棉粕等大宗农产品实施临时收储政策, 政策目标是保障国内农产品市场价格稳定和有效供给。临时收储的产品种类, 一是对市场供给和稳定具有重要影响, 如玉米等饲料粮和猪肉;二是对进口比较敏感的农产品, 如大豆、棉花和油菜籽。由于价格干预造成了国内外价格倒挂、仓储环节高库存, 并影响了下游加工企业生产经营等市场问题, 目前大部分临储政策面临取消或改革。

(1) 粮油临时收储。与粮食最低收购价政策相比, 粮油临储政策有两个特点:农产品的市场国际化程度比较高, 同时收储价格是在产品快上市时才确定, 能够保证制定的价格与市场价格较为接近。收储价格由国家根据市场价格制定, 收购和销售由中储粮、中粮等国有企业负责, 中央财政向企业支付相关储备利息费用。在我国向WTO提交的通报材料 (以下简称“通报”) 中, 将该政策归为绿箱项下的粮食安全目的公共储备。2014年国家开始取消大豆的临储政策, 2015年取消了油菜粕的临储政策, 2016年取消了玉米临储政策。

(2) 猪肉临时收储。2008年国内生猪价格过度下跌, 养猪户的利益损失非常大, 引起政府的重视。为了稳定生产, 防止生猪价格过度下跌, 国家启动猪肉临时收储。方法是制定定量的预警指标, 如猪粮比价、仔猪价格、能繁母猪存栏、生猪存栏等, 当指标超过合理范围时即进行预警或启动相应的收储政策。通报中该政策归为“绿箱”中的粮食安全目的公共储备措施。

(3) 食糖临时收储。旨在确保国内食糖市场稳定和有效供给。国家收储食糖所需的资金, 由中国农业发展银行给予贷款, 国产糖实行优惠利率, 进口糖实行现行正常贷款利率。通报中该政策归为“绿箱”中的粮食安全目的公共储备。

(4) 棉花临时收储。棉花是国内重要的经济作物, 尤其在主产地区新疆的农业经济中占据重要地位。与粮油、猪肉和食糖的临储政策不同, 国家储备棉的价格主要由政府决定。通报材料中将该政策的相关支付“国家储备棉花利息费用补贴”归为“黄箱”性质的特定产品支持措施。国家在2014年已取消了棉花临时收储政策。

价格支持政策是国家调控政策对市场的直接介入, 2008年以来, 虽然在一定程度提高了市场价格 (见图4) , 保护了农民的利益, 但近年来过度的干扰市场造成了很多问题。陈云主管经济时期, 就反对直接使用行政手段来干预经济, 认为配合一点自由市场可以让价格更加合理[28]。牛松 (2013) [29]认为, 价格支持政策放大了政府在粮食市场中的功能, 弱化了市场的调节作用, 不利于国有粮食企业的改革和粮食相关产业的发展。程国强 (2012) [18]认为, 中国价格调控政策执行过程中形成了巨量临时储备, 原本用于调控市场的临时性储备实际占到了支配作用, 导致市场价格被托市价格绑架。郑风田 (2015) [30]认为, 政府托市价格造成国内外价格倒挂加剧, 用粮企业成本不断攀升, 甚至加剧了走私, 扰乱国内市场。

3. 目标价格及政策改革

目标价格政策是指政府根据市场供求和运行情况设定一个目标价格, 当市场价格过高时以此标准补贴低收入消费者, 反之以此价格补贴生产者。2014年, 国家启动了新疆地区的棉花、新疆和东三省及内蒙古地区大豆的目标价格改革试点, 取代临储政策。生产者按市场价格出售棉花;当市场价格低于目标价格时, 根据二者之差和种植面积、产量或销售量等因素, 对生产者给予补贴;反之, 则不发放补贴。2014-2016年, 新疆棉花目标价格分别为19800、19100和18600元/吨, 大豆目标价格定为4800元/吨。今后, 目标价格政策很可能全面取代临时收储政策。该政策应该属于“黄箱”特定产品支持措施。此外, 2016年玉米收储制度开始进行改革, 按照市场定价、价补分离的原则, 建立玉米生产者补贴制度, 以解决卖粮难和高库存问题。2017年, 国家进一步调整大豆目标价格政策, 建立生产者补贴制度, 充分发挥价格对生产的调节引导作用。

贺伟等 (2011) [31]提出, 国家应继续深化托市政策的市场化改革方向和改革力度, 探索和建立以目标价格补贴方式为主要内容的粮食托市政策。韩俊 (2013) [32]提出, 应按照农产品前3年平均收益制定目标价格, 按价差补贴农民, 既保证农民收益, 又减少政府对市场的干预。薛建强 (2014) [33]、郝大江和范静媛 (2014) [34]提出, 国家应继续挖掘农产品改革, 形成兼顾供给和收入、保证数量与质量兼备的粮食托市政策。柯炳生 (2015) [35]认为, 将来新疆棉花的目标价格政策可以通过与土地面积挂钩的农业补贴进行, 在土地确权登记的基础上, 在土地补贴之上再加上目标价格补贴, 简单易行且政策不会干扰市场价格。温铁军等 (2010) [36]认为, 应通过完善产业链培育具有现代化、资本化和金融化的粮食龙头产业, 走出国门做全局性的关键布点, 提升价格话语权的掌控能力。韩俊 (2017) [37]认为, 要继续推进玉米“市场定价、价补分离”改革, 顺应市场规律;按照“分品种施策、渐进式推进”的思路, 完善稻谷、小麦最低收购价政策, 形成合理比价关系, 尽量减少对市场供求关系的过度干预。

从效果来看, 经过改革, 大豆、玉米、棉花等产品的市场价格形成机制已初步建立, 国内外价差开始缩小, 市场定价机制效果显现, 市场主体活力得到激发, 农民的利益得到保护 (黄季焜等, 2015[19];程国强, 2016[38];顾智鹏等, 2016[39];陈锡文, 2016[40];张义博等, 2017[41]) 。图5至图7显示, 国内外现货棉花、大豆和玉米价差开始缩小。

(五) 农业补贴的改进

我国农业补贴中发挥作用较强、补贴力度较大的补贴是良种补贴、种粮直补、农机购置补贴和生产资料补贴。为调动农民种粮积极性、促进粮食生产, 2004年中央“一号文件”提出对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴, 以此来维持农户种粮积极性, 并使种粮农民获得适当收益, 从此四项补贴政策开始成为主要的农业补贴政策。补贴金额从最初的2004年145亿元迅速增长至2012年的1668亿元, 并逐步稳定, 2016年为1633亿元 (见图8) 。2015年起, 国务院开始着手开展农业三项补贴政策改革, 取得了良好的预期效果。

1. 种粮直接补贴

种粮直补贴政策自2004年起开始实施, 2006年扩大到全国, 基本涵盖了主要粮食作物。补贴金额从2004年的116亿元增长到2007年的151亿元, 随后政策补贴金额基本维持不变。通报中, 将种粮直补政策归为“绿箱”中不挂钩的直接支付措施。

2. 良种补贴

目前, 中国的良种补贴政策分为农作物和畜牧业良种补贴两类, 但以前者为主。政策目标是鼓励农民使用优良作物品种来提升产品质量, 推进农业生产的区域化布局和规模化种植经营。2002年起, 中央陆续对农户种植部分粮食作物、食用油籽和经济作物进行良种补贴, 补贴金额从最初的1亿元快速增长至2013年的226亿元。2005年起, 国家陆续对奶牛、生猪和能繁母猪、肉牛、绵羊等畜牧业产品进行良种补贴, 补贴总额从最初的0.2亿元增加至2012年的12亿元。通报中, 将种植业良种补贴政策归为“黄箱”特定支持措施, 畜牧业良种补贴政策归为“绿箱”中的技术推广措施。

3. 农资综合补贴

粮食种植成本中有很大部分是生产投入品, 如农药、化肥、农膜、柴油等, 这些农业生产资料价格的变动对农民种粮影响很大。为弥补农资价格上涨对农户种粮的影响, 降低生产成本, 2006年起我国开始实行农资综合补贴政策。补贴方式和渠道与种粮直补政策相同, 即采用直接支付方式一次性直接拨付到农户账户。补贴总额从最初的120亿元大幅增长到2012年的1078亿元。该补贴是投入品补贴政策, 属于“黄箱”非特定产品支持措施。

4. 农机购置补贴

该政策的主要目标是鼓励农民使用先进农机, 推进农业机械化进程, 提高农业综合生产能力。由于土地、气候、温度、环境等地域和自然条件相差非常大, 我国各地耕作种植制度各不相同, 因此不同地区的农业机械需求差异较大。补贴范围包括12大类46个小类180个品目, 同时各地可自行增加不超过30个品目的其他机具。该补贴是典型的投入品补贴, 属于“黄箱”非特定产品支持措施。农机购置补贴总额从2004年的0.7亿元大幅增加至2016年的228.09亿元。

2015年, 经国务院同意, 财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》, 在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金, 加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金, 统筹用于支持粮食适度规模经营, 重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。同时, 选择部分省开展试点, 将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴, 政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年起, 在总结试点成功经验的基础上, 国家在全国范围内全面推开了农业“三项补贴”改革。

从补贴政策的效果来看, 黄季焜等 (2011) [42]认为, 粮食直补和农资综合补贴对农民收入提高发挥了一定作用, 且没有扭曲市场, 但对粮食生产和农资投入没有产生影响。农业补贴政策体系建立以来, 鼓励了农业领域的投资, 在农业增产、农民增收中发挥了重要作用, 广大农民满意度较高, 但也存在着难以支持农民较大幅度增收、农业增产效果递减、对新型经营主体支持不力等问题。朱满德等 (2015) [43]认为, 综合性收入补贴与粮食生产有脱钩的趋势, 但仍有助于提高粮食全要素生产率。蒋和平 (2009) [44]发现, 当前的粮食补贴模式并不能有效调动农民的种粮积极性, 农田种粮面积并没有因此而增加, 粮食直补资金不应继续以普惠的方式发放。柯炳生 (2015) [45]认为, 改革农业补贴制度, 调整为以土地面积为依据的“三项补贴”, 能够提高补贴效率, 降低土地成本, 充分发挥市场机制的作用。如图9所示, 粮食补贴政策在提高粮食产量方面起到了一定的作用。粮食产量从2004年起开始恢复增长, 2007年超过5亿吨, 2013年突破6.01亿吨, 2015年为历史最高水平, 达到6.21亿吨。虽然粮食产量的增长是各项政策共同作用的结果, 如最低收购价等, 补贴政策只是其中一个方面, 但是其作用是发出国家重视和鼓励粮食种植这一政策信号, 从心理上对农户种粮起到稳定作用。

(六) 农产品贸易政策的调整

随着经济全球化、市场化改革的不断深入, 我国农产品贸易政策不断对外开放。尤其是加入WTO前后, 我国通过多项措施加大了对外开放步伐。一是多次大幅度降低农产品关税水平, 平均关税税率从1992年的45.4%调到2015年的15.1%。二是调整非关税措施。减少农产品进口关税配额种类数量, 2006年取消了对豆油、棕榈油和菜籽油等植物油的关税配额管理。目前, 我国仅对小麦、玉米、羊毛、糖、稻谷、大米和棉花七种进口农产品实施关税配额管理, 配额内关税税率较低, 通常为1%-3%, 超出配额外的进口税率为65%。三是取消农产品的出口补贴, 采取对贸易扭曲作用最小的国内支持政策, 并按照WTO规则承诺“黄箱政策”农业补贴控制在农业产值的8.5%以内。

从效果来看, 涂圣伟和蓝海涛 (2015) [46]认为, 限制进口贸易政策确实推高了进口农产品的价格, 对国内产品价格形成了一种保护。罗兴武等 (2014) [47]认为, 1995-2011年, 棉花、植物油、谷物、食糖四类非关税措施保护作用较为明显, 而大豆违反了预期, 农业支持效应与非关税措施的效应相反。2003年起, 由于技术水平落后、贸易保护水平较低、种粮成本提高、国内补贴措施和国际需求疲软等原因, 国内农产品价格开始高于国际价格并且价差不断扩大, 玉米、棉花等农产品进口量呈现上升趋势, 尤其是大豆对外依存度从2012年起已超过80%, 致使国内企业和农民遭受了严重损失, 并已威胁到国家的粮食安全 (见图10、图11) 。

三、我国农产品价格管理理论与政策的启示和改进建议

在梳理我国1949年以来的农产品价格管理政策的过程中, 我们发现, 经过几代经济学家和政策制定者的不断研究和探索, 我国在农产品价格管理上形成了一系列独具特色的原创理论, 以及一系列适应国内实情的稳定农产品价格和保障主粮供给的中国方案和中国政策。这些具有中国特色的理论、方案、政策在农业价格管理领域为世界人民贡献了中国智慧, 依然需要我们继承、发展和推陈出新, 同时也具有重要的启示作用。

(一) 只有结合中国国情的原创性价格理论, 才能创造农业生产的中国奇迹

中华人民共和国成立以来, 面对一系列对我国十分不利的国内外政治、经济和自然环境, 政策制定者和经济学家们通过研判、对比、分析、改进, 按照“遇到社会经济问题—寻找和积累解决问题的办法—制定政策应对”这一传统的政策制定路径, 创造了具有中国特色的规律性认识和政策理论依据, 设计出了符合中国国情的体制机制和政策措施, 即中国现代的经济理论与政策的形成方法论。正是这些结合中国国情的原创性价格理论, 创造了农业生产的奇迹。

中华人民共和国成立初期, 面对世界强国封锁、国内农业人口众多、农业发展水平低下、工业投资基础薄弱的现状, 毛泽东、陈云等国家领导人非常重视农业生产, 提出了优先发展农业、以农业为工业提供资本积累的理论, 发展了稳定产品和要素价格为主要内容的工农业贸易理论。通过工农业产品价格剪刀差理论制定政策, 在农业上以低于价值的农产品价格进行交易, 在工业上实行高于价值的工业品价格;同时, 在市场上实行统购统销制度, 以政府机构专营粮食的方法达到稳定粮价的目的。实践证明, 将农业生产的资金用于国家工业化的投资, 不仅奠定了我国工业现代化的基础, 创造了我国工业化道路的奇迹, 而且为农业现代化的发展准备了物质技术条件。

改革开放后, 我国创造性地建立价格双轨制理论、工业反哺农业理论等, 通过实施农业补贴、免征农业税收和最低收购价格制度一系列政策来推进价格改革、放开农产品市场和促进农业发展。随着我国市场经济的深入发展和对外开放的不断扩大, 价格区间管理以及国内与国际价格理论开始运用到政策制定上, 推进了农产品价格的市场化水平不断提高。经过近40年持续的农产品价格理论的与时俱进的创新, 我国粮食生产持续创造历史性纪录, 实现了一个人口大国和农业大国向农产品市场化的平稳过渡, 确保了农业生产的渐进发展和农民收入的逐步提升。

(二) 只有根据环境及时进行政策调整与边际改进, 才能实现中国粮价的持续稳定

当今世界, 生态环境、国内外农业科技、经济环境持续革新, 农产品价格政策在维护必要稳定性的同时, 需要不断适应环境, 适度进行调整和改进。当环境发生变化, 政策改进不及时往往就会产生一系列问题。我国60多年的价格管理经验和教训表明, 只有与发展阶段相结合, 不断总结经验、吸取教训, 才能确保粮价的持续稳定。计划经济时期, 我国通过学习借鉴苏联社会主义计划经济, 为建立自己独立自主的工业和国防体系, 实行重工业优先发展战略, 通过农产品统购统销制度、工农业价格剪刀差让农业为工业发展积累资本。长期的工农业价格剪刀差导致农民生产积极性不高、农业生产效率低下、城乡二元、工农失衡等问题, 因此政策调整成为必然。改革开放后, 我国实行家庭承包制、生产和价格双轨制等极大地激发了农业生产的发展, 使得农民收入和粮食产量双提高。特别是工业化、科技化、城市化、信息化的大发展, 使得国民经济的蛋糕越做越大, 而且农业在国民经济中的比重越来越小, 这为农业发展和农产品价格管理提供宽阔的回旋空间。国家在经济实力上有能力实行工业反哺农业、城市带动乡村。于是才可能实行粮食收购保护价政策、粮食风险基金政策、中央储备粮政策、“米袋子”省长负责制, 到2006年全面取消农业税。入世后, 为稳定粮价又开始探索实施最低收购价和粮食临时收储等制度。这些持续的与时俱进的政策创新、边际改进, 保证了我国粮价的持续稳定。但是, 没有一劳永逸的完美制度。所有农产品的价格制度都是一定时空条件下的产物, 都只能解决特定时空的经济利益矛盾关系。比如, 农产品价格双轨制解决了激励问题, 但出现了权力寻租、腐败等问题。再比如, 临时收储、目标价格、农业补贴等政策在实施过程中, 也出现了跑冒滴漏、行政干预过度、国内外价格倒挂严重、储备粮过大、弱化国家农产品竞争力等问题。因此, 当时空条件和利益矛盾关系变化后, 经济制度要与时俱进地动态调整, 农产品价格管理政策要与时俱进、推陈出新。

(三) 只有从理论和实践、计划与市场、国内和国际的变化中不断优化价格政策, 才能使我国的农业发展走向新的辉煌

1. 妥善处理国家和市场的关系

处理好国家和市场的关系是当前农产品价格管理理论的关键。国家与市场的关系, 在经济运转中本质上就是政府与企业、家庭、个人的关系。过度干预市场容易产生市场紊乱和调控时滞等一系列的问题, 因此制定农产品价格政策时就需要充分尊重市场规律。国家和市场的关系是有层次性的, 在农产品价格形成机制和农产品交易上, 当市场供求基本平稳时, 应当以市场调节为主, 充分发挥市场自发形成价格和调节价格的作用;当市场供求严重失衡、出现剧烈动荡时, 以及在国际贸易市场上, 国家要发挥主导作用, 对农产品价格根据历史经验制定指导的最低价或最高价, 可采取临时收储、价格管制、关税壁垒等一系列调控措施。在理论上, 健全农产品价格区间调控体系, 在生产和流通领域要处理好政府、企业、家庭和个人的关系, 做到四个经济主体的利益平衡, 核心和关键是保障粮食供给与价格稳定。

2. 创新体制机制与政策管理方式

制度建设, 关键是体制机制创新, 这是政策得以顺利实施的前提。当今迫切需要在充分吸纳古今中外经验和教训基础上, 加强阳光立法, 以问题为导向, 与时俱进地创新体制机制设计和管理方式。

(1) 分品种设计价格支持政策。一是完善最低收购价制度。鉴于我国人多地少的国情, 短期内继续实施小麦、稻谷等关系国计民生的重要农产品的最低价收购, 防止供给的大幅度波动, 保障国家粮食安全。在具体设计上, 要丰富粮食收购主体, 降低收购比例, 建立退出机制, 条件成熟后, 以更加市场化的政策进行逐步取代。二是建立目标价格政策。对棉花、大豆等与国家粮食安全关系偏弱的农产品逐步推广目标价格政策, 让市场供求机制在价格形成中发挥主导作用, 并适时向其他品种进行推广。在制度设计上, 中央和地方要给予必要的财政支持, 并保障农民生产的积极性。具体设计上, 对于目标价格要做好前期价格监测和专家论证, 对于补贴标准要综合考虑地区、面积、产量和销量, 同时要确保操作的简易和高效。此外, 对于玉米这种总产量比重高的农产品, 要将价格与补贴脱钩, 保护生产者利益的同时更要向市场化方向进行改革, 长期内向目标价格、信贷或保险等方式进行转变。

(2) 改革和完善农业补贴。首先, 完善农业补贴方面的法律法规。规定补贴的种类、对象、范围、方式、程序和政策保障等, 确保补贴的规范和阳光。其次, 优化补贴结构。针对黄箱政策的资金使用分散和补贴标准较低等问题, 补贴应侧重支持优质农产品、绿色产品及深加工农产品生产, 降低农业生产成本。再次, 改善补贴方式。逐步由间接补贴转变为直接补贴, 积极探索将补贴有效运用于农业生产资料投入以及农业产出等领域, 考虑将补贴直接与土地挂钩, 简化操作程序, 降低行政成本。最后, 改革农业价格补贴中的对象。针对“普惠制”补贴的矛盾和问题, 研究实施面对农业生产者的补贴, 加大对农民合作社、家庭农场、种粮大户等实际生产者的补贴 (张宏宇, 2015) [48]。

(3) 统筹使用贸易政策。一是进口政策。当前我国相当一部分农产品价格高于国际离岸价格, 农产品关税基本失去“防火墙”作用, 这就需要坚守粮棉油糖等敏感农产品的关税税率水平, 确保口粮绝对安全, 并逐步实现进口来源多元化, 稳定产品价格, 做到深化开放的同时又适度保护, 并做好大宗农产品进口的关税配额管理。二是大力支持农产品出口。继续保持传统出口农产品的优势, 同时培育新的竞争优势, 扩大高附加值、高品质和特色农产品的出口, 并加强与“一带一路”相关国家和地区的农业贸易 (谢申祥等, 2016) [49]。

(4) 完善价格监测与预警制度。一是构建监测体系。整合各级政府、科研院校和社会服务机构等的资源, 建立联合的农产品信息分析工作体系, 完善数据采集和发布制度。二是突破技术难关。开发农产品市场风险因子识别、价格预测技术和价格传导模型等关键分析技术。三是完善基层组织。让农业合作组织作为提供农业信息的载体, 满足农户对市场信息、资源信息等内容的需要, 并提供必要的培训, 让真正从事农业生产活动的主体受益。

3. 强化监督与问责

鉴于政策在执行过程中的腐败问题, 需要强化对政策执行者的监督管理, 加大反腐的打击力度, 从而保障农产品供给与价格管制制度得到有效执行。对于中储粮管理, 关键要在全国范围内定期开展清仓查库工作, 利用现代信息技术与信息平台, 即时掌握全国粮食库存情况, 为国家开展粮食调控提供准确和可靠的数据, 确保国家粮食安全和价格稳定。

中华人民共和国成立以来农产品价格管理的实践和探索, 为当前农产品价格改革提供了宝贵的理论和实践经验, 我们需要在充分继承已有的理论基础上不断推陈出新, 吸纳历史的经验和教训, 与时俱进地设计政策方案;进一步完善以市场调节为主、国家调控为辅的农产品价格调控政策, 尤其要完善法律法规政策体系;精简政策管理机构, 优化职能定位, 完善政策性补贴、收储、预警等措施互相联动的农产品价格管理体系, 通过实行阳光补贴机制, 加强政策执行中的监督检查, 防止政策打折与扭曲变形, 消除国内外价格倒挂等突出问题, 确保国家的粮食安全和价格稳定。

——END

编者注：

• 本文转自：林光彬 、郑川，农产品价格管理政策的中国理论与中国方案，经济与管理评论， 2018,34(02),33-50

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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